A médiatartalomra vonatkozó előírások a Médiatanács gyakorlatában

Az új médiaszabályozással szembeni kritikák meghatározó elemei a médiatartalmi előírások alkalmazási körével, tartalmi bizonytalanságával, valamint a kilátásba helyezett szankciókkal kapcsolatos fenntartások. Ebben a jelentésben azt vizsgáljuk, hogy a Médiatanács gyakorlatában sikerült-e kiszámítható tartalommal megtölteni a törvényi rendelkezéseket, és hogyan alakult a szankcióalkalmazási gyakorlat. A hatósági tevékenységet leíró számszerűsíthető adatok mellett értékeljük a médiahatóságnak a szerkesztést, a műsorgyártást, a tartalomkínálat alakulását befolyásolni képes jogértelmezési tevékenyégét. A jelentésben a jogalkalmazásra fókuszálunk, a joganyag kritikai elemzésre itt csak áttételesen kerül sor.

A jelentés a 2012. április 30-ig meghozott határozatok elemzésén alapul. Forrásai a nyilvánosságra hozott hatósági határozatok, valamint a Médiatanács 2011-es évről szóló Országgyűlési Beszámolója. A jelentés megalapozásaként a négy tartalomszabályozási terület (kiegyensúlyozott tájékoztatás, emberi méltóság védelme, gyűlöletkeltés, gyermekvédelem) mélyebb vizsgálatát bemutató hosszabb tanulmány is készült, amelyeket a jelentéssel egyidőben hozunk nyilvánosságra a Mérték honlapján.  

Általános megállapítások

  1. A hatóság tevékenységét visszafogott beavatkozás jellemezte az első másfél évben. A korábbi médiahatóság adataival összehasonlítva, a 2009-es, tehát az Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT) utolsó teljes évi működésének adatait figyelembe véve 2011-ben a törvénysértést megállapító határozatok száma harmadára csökkent. Az eljárások néhány kivételtől eltekintve bejelentés alapján indultak. Saját kezdeményezésre, hivatalból folytatott eljárások a reklámszabályok megsértése, a kiskorúak védelme, a médiaszolgáltatási szerződésben vállalt kötelezettségek nem teljesítése, valamint az adatszolgáltatás elmulasztása miatt indultak.
  2.  A hatóság szankcióalkalmazását néhány – a gyermekvédelmi szabályok megsértése miatt kiszabott – nagy összegű bírságtól eltekintve elsősorban a figyelmeztetés és kis összegű bírság alkalmazása jellemzi. Az enyhe büntetések oka alapvetően a hatóság által a szankcióalkalmazás során elsődleges szempontként kiemelt fokozatosság elve, valamint a törvénysértés ismételtségének megszorító értelmezése: 2011 nyarától a hatóság szankcióalkalmazási politikájában egyértelművé vált, hogy az új szabályozással együtt új lapot nyitott, és a hosszú évek óta működő szolgáltatók is „tabula rasa”-val kezdik az új szabályozás alkalmazását. A jogsértés ismételtségénél a hatóság kizárólag az új törvények rendelkezéseinek megsértését értékelte, még abban az esetben is, ha maga a szabály a korábbi médiatörvényhez képest lényegében nem változott. A szankció kiszabásnál a Médiatanács nem vette figyelembe a korábbi médiahatóság által megállapított büntetéseket.   
  3. Az ORTT tevékenységét is sok kritika érte azért, mert lassan reagált nagy jelentőségű ügyekre. Előfordult, hogy a médiapiacot és a tartalomkínálatot érintő meghatározó ügyekben már csak a jelenség lecsengése után hozott döntést. Úgy tűnik, ez a gyakorlat a Médiatanács jogalkalmazásában sem változott. A gyermekvédelmi szabályokkal – azon belül is elsősorban az egyes műsortípusok átfogó értékelését feltételező vizsgálatokkal –, valamint az emberi méltóság védelmével és a gyűlöletkeltés tilalmával kapcsolatos határozatok csúsztak sokat. Az eljárások időtartama általában jóval meghaladta a törvény szerinti eljárási határidőket. 
  4. A korábbi hatóság gyakorlatával összehasonlítva nem változtak az ügytípusok arányai. A legtöbb határozat a gyermekvédelem területén született, és hasonló számban születtek a reklám- és támogatási szabályok megsértését vizsgáló határozatok. Jelentős mennyiségű elmarasztaló határozatot hozott a hatóság a médiaszolgáltatási szerződésbe foglalt vállalások nem teljesítése miatt, továbbá az adatszolgáltatási kötelezettség elmulasztása miatt; utóbbi ugyan nem közvetlenül a tartalmat érintő beavatkozás, de a szankcióalkalmazás gyakorlatában jelentős arányt képvisel.
  5.  A televíziós és a rádiós médiatartalmak kivételével az új médiatörvény minden médiatartalommal kapcsolatban lehetővé tette, hogy az azokra irányadó médiatartalmi előírásokat a piaci szereplők önszabályozó szervezetei hajtsák végre. E szervezetek – a Magyar Lapkiadók Egyesülete, a Magyar Tartalomszolgáltatók Egyesülete, a Magyar Elektronikus Műsorszolgáltatók Egyesülete valamint az Önszabályozó Reklámtestület – a Médiatanáccsal kötött közigazgatási szerződés alapján járnak el a nyomtatott és internetes sajtótermékeket, valamint a lekérhető médiaszolgáltatásokat érintő fogyasztói bejelentések alapján (társszabályozás). Eddig összesen kevesebb, mint öt bejelentést kellett vizsgálniuk, és az ügyek egy része jelenleg is folyamatban van. Ez alapján valódi gyakorlatról egyelőre nem beszélhetünk. A médiatörvények júniusi módosítása a társszabályozás mozgásterét is érintette, és egyelőre kérdéses, hogy a társszabályozás intézménye szerezhet-e valódi társadalmi elfogadottságot. A bejelentések eddigi alacsony számából nem következik, hogy a jövőben sem jelent nagyobb terhet a szolgáltatóknak ez a szabályozási rendszer.
  6. A médiatörvény elfogadása során nagy vitát kiváltó téma volt a magyar médiapiacon működő, de külföldi joghatóság alatt álló televíziós szolgáltatókkal szembeni fellépés szabályozása. A nyilvánosan elérhető adatok alapján a Médiatanács az elmúlt időszakban alig élt a törvényi lehetőségekkel. Mindössze egy esetben találtunk külföldi joghatóság alatt álló szolgáltatóval szemben törvénysértést megállapító határozatot, ami az eredetileg kommunikált szabályozási cél tükrében, illetve az érintett csatornák száma miatt is figyelemre méltó. A magyar nyelven elérhető televízió-csatornák háromnegyede nem áll magyar joghatóság alatt, és velük szemben az európai médiaszabályozás eleve igen szűk körben teszi lehetővé a fellépést. A jogalkotó eredeti szándékával ellentétben a hatósági gyakorlat nem tudta szélesíteni a hazai szabályozási mozgásteret.
  7. A vizsgált időszakban bírósági felülvizsgálatra csak kis számban, alapvetően a kiegyensúlyozott tájékoztatással kapcsolatos ügyekben került sor. A bírósági gyakorlat elemzése egy későbbi jelentés témája lesz.

A kiegyensúlyozottsággal kapcsolatos jogalkalmazás főbb jellemzői (kiegyensulyozottsag.pdf)

A médiahatóság jogalkalmazási gyakorlatáról az alábbi általános megállapítások tehetők:   

  1. A Médiatanács az elbírált ügyek töredékében állapította meg a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének megsértését.
  2. A kérelmek vizsgálatában, illetve az érdemi kivizsgálás elmaradásában kimagaslóan nagy számban fordul elő formai hibákra alapított elutasítás. A szigorú formai előírásokon kívül a Médiatanács – a vizsgált időszak egy részében – a határidők számításának módjával, illetve az elektronikus úton benyújtott kérelmekkel kapcsolatban is olyan, a törvény szövegéből nem következő értelmezést követett, ami jelentősen nehezítette az igények érvényesítését.
  3. A médiahatóság szűken értelmezi a kiegyensúlyozottsági követelményt, amely ugyan üdvözlendő a sajtószabadság érvényesülése szempontjából, ugyanakkor rávilágít a szabályozás és a jogalkalmazás ellentmondásosságára. A Médiatanács önálló kötelezettségként nem vizsgálja a törvényben rögzített tényszerűség, időszerűség, tárgyilagosság követelményének érvényesülését.    Felmerül a kérdés, hogy szükség van-e deklaratív jellegű szabályokra, jogintézményre, ha maga a hatóság sem tud (vagy nem akar) mit kezdeni a jogalkalmazás során a törvényben rögzített követelményekkel. 
  4. Még a hatóság szűk értelmezése mellett is kimondható, hogy az új szabályozás a korábbinál szubjektívebb jogalkalmazásra ad lehetőséget. A régi médiatörvény panaszeljárásánál ugyanis csak a sérelmet szenvedett fél, illetve az nyújthatott be panaszt, akinek a releváns véleménye kimaradt a tájékoztatásból. Az „érintettség” megkövetelése az egyes ügyekben egyértelműbben azonosíthatóvá tette a releváns álláspontokat. A tájékoztatás tényszerűségét és a kiegyensúlyozottságot objektívebben lehetett megítélni, mint az új médiatörvény által teremtett helyzetben, ahol bárki panasszal élhet, de a Médiatanács dönt arról, mi minősül az adott ügyben releváns véleménynek, illetve hogy a megjelenő vélemények egymással mennyiben azonosak. A hatóság gyakorlata szerint csak a releváns és a más véleményektől különböző álláspont megjelenítése szükséges a kiegyensúlyozott tájékoztatás szempontjából.  Ez a gyakorlat nagyobb teret enged a szubjektív értékelésnek.
  5. A joggyakorlat meglehetősen „hajlékony”, ami mind a konkrét ügyek érdemi elbírálásánál, mind annak eldöntésénél érzékelhető, hogy a hatóság egyáltalán beavatkozik-e, vagy a kifogást etikai kérdésnek minősítve elutasítja a panaszt. Számos határozat rögzíti, hogy a tájékoztatás kiegyensúlyozottsága nem mechanikus, mennyiségi vizsgálat alapján, hanem minőségi mutatók alapján ítélhető meg. E megközelítéssel egyetértve az elemzés mégis azt mutatja, hogy ugyanazon minőségi mutatót – például a hírműsor műfaji jellemzői – különböző ügyekben a Médiatanács ellenkező módon értékel, anélkül, hogy ennek indokát világossá tenné. [1437/2011. (X.19), 109/2012. (I.18.)]
  6. Jogsértés megállapítására kizárólag kereskedelmi televíziókkal kapcsolatban került sor, annak ellenére, hogy számos nagy port kavart és a nézők nagy száma által kifogásolt ügy éppen a közmédiában fordult elő. A közszolgálati médiaszolgáltatás értékelése tabunak tűnik a hatóság számára. E szolgáltatásokkal szemben számos kérelem érkezett, de sok esetben el sem indult az eljárás, vagy az ügyben nem született marasztalás.
  7. A Jobbik a vizsgált időszakban 46 panaszt nyújtott be, zömében azt kifogásolva, hogy az adott médium nem tájékoztatott valamilyen párteseményről, artikulált álláspontról; a Jobbik a politikai marketing egyik eszközeként kezelte a kiegyensúlyozottság jogintézményét. A Médiatanács gyakorlatának vizsgálata alapján jól látszik az a törekvés, hogy a hatóság – ha nem is minden elemében következetes jogalkalmazással, de – e kérelmek esetében is megőrizze a jogintézmény eredeti funkcióját.
  8. Egészében mégis az látszik, hogy ez a sokat vitatott jogintézmény mai gyakorlatában kizárólag egy politikai párt, a Jobbik számára nyújtott alkalmanként érdekérvényesítési lehetőséget. Az, hogy a médiaszolgáltató marasztalását eredményező döntések kizárólag a Jobbik panaszaihoz kapcsolódtak, egyben azt is jelenti, hogy a kiegyensúlyozottság intézménye, illetve ennek médiahatósági gyakorlata nem tölt be értékelhető szerepet a diszkurzív, demokratikus nyilvánosság működésében, a széleskörű, tényszerű és pártatlan tájékozódás feltételeinek megteremtésében. 

Emberi jogok, emberi méltóság, gyűlöletbeszéd (emberi_meltosag_gyuloletkeltes.pdf)

  1. Az emberi méltóság megsértését a Médiatanács szinte kizárólag bulvár jellegű műsorokkal kapcsolatban állapította meg. A politikai dimenzióban is értelmezhető esetekben a médiahatóság eddigi működése során nem avatkozott be.
  2. A Médiatanács sem az emberi méltóság, sem a gyűlöletbeszéd területén nem folytatott átfogó célvizsgálatot. Ezek hiányában azonban minden beavatkozása esetleges és egyedi. Ennek következménye, hogy a médiahatóság eddigi tevékenysége nem reagált azokra a jelenségekre és vitákra, amelyek a nyilvánosság, a közbeszéd területén a szélsőséges, kirekesztő megnyilvánulások kapcsán tapasztalhatóak.
  3. A Médiatanács a médiajogi beavatkozás szükségességének értékeléséhez bevezette a  „demokratikus nyilvánosság veszélyeztetésével megvalósuló közérdekű igényérvényesítés” kategóriáját. Sajnos azonban a határozatokban nem munkálta ki ennek értelmezési keretét, az értékelés szempontjait, ami teret enged az esetleges, nem kiszámítható jogalkalmazói gyakorlatnak.

Gyermekvédelem (gyermekvedelem.pdf)

A gyermekvédelmi rendelkezések alkalmazásával kapcsolatban szembetűnő változás a korábbi évekhez képest a jogsértést megállapító határozatok számának csökkenése. Míg 2009-ben 164, 2010-ben pedig152 elmarasztaló határozat született, addig 2011-ben összesen 66 határozatban mondta ki a hatóság a gyermekvédelmi szabályok megsértését, 2012 első negyedévében közel 20 ilyen határozatot hozott.

Tudatos médiapolitikai szándékra utaló beavatkozásnak tekinthető, hogy a jogsértést kimondó határozatok döntő többsége a 16-os kategóriába sorolás elmaradását kifogásolta. A 16-os életkori kategóriához kapcsolódik az időbeli vízválasztó szabály, ezeket a tartalmakat csak este kilenc óra után lehet műsorra tűzni. A hatósági beavatkozás iránya tehát ezekben az esetekben annak a legitim célnak az érvényesítése volt, hogy napközben és kora este kerüljenek ki a kínálatból azok a tartalmak, amelyek károsan befolyásolhatják a gyerekek egészséges személyiségfejlődését.

Mivel a hatóság határozatai a valóságshow-kal kapcsolatban csak késedelmesen születtek meg, az adott széria teljes egészében a kifogásolt szerkesztési gyakorlat alapján került képernyőre. Az alkalmazott szankcióknak ugyanakkor a jövőre nézve volt eredménye: a csatorna ugyanis a 2011 őszén útjára indított a VV5 szériát, már későbbi időpontban és 16-os piktogrammal sugározta.

Összegzés

A Médiatanács eddigi, a médiatartalmi előírások végrehajtására irányuló tevékenységének meghatározó jellemzője a visszafogottság. Elemzéseink alapján levonható az a következtetés, hogy a Médiatanács tudatosan törekszik a médiatartalmi rendelkezések lehető legszűkebb értelmezésére. Ez sok esetben azzal a pozitív eredménnyel jár, hogy a hatósági beavatkozás indokolatlan mértékben nem korlátozza a szerkesztői szabadságot. Sok esetben azonban oda vezet, hogy a szabályozás egésze kiürül, diszfunkcionálissá válik, a vélt vagy éppen kifejezett szabályozási célokkal ellenkező eredményt ér el. Ennek jellemző példái a kiegyensúlyozott tájékoztatás formális értelmezése, az emberi méltósággal kapcsolatos beavatkozási küszöb bizonytalansága, vagy éppen a megkésett hatósági reakció gyermekvédelmi ügyekben. Álláspontunk szerint az eddigi jogalkalmazói gyakorlat összességében nem tudta megcáfolni a szabályozással kapcsolatban korábban megfogalmazott kritikákat.

Az új médiaszabályozással szembeni kritikák meghatározó elemei a médiatartalmi előírások alkalmazási körével, tartalmi bizonytalanságával, valamint a kilátásba helyezett szankciókkal kapcsolatos fenntartások. Ebben a jelentésben azt vizsgáljuk, hogy a Médiatanács gyakorlatában sikerült-e kiszámítható tartalommal megtölteni a törvényi rendelkezéseket, és hogyan alakult a szankcióalkalmazási gyakorlat. A hatósági tevékenységet leíró számszerűsíthető adatok mellett értékeljük a médiahatóságnak a szerkesztést, a műsorgyártást, a tartalomkínálat alakulását befolyásolni képes jogértelmezési tevékenyégét. A jelentésben a jogalkalmazásra fókuszálunk, a joganyag kritikai elemzésre itt csak áttételesen kerül sor.

A jelentés teljes szövege letölthető innen: tartalomszabalyozas_jelentes.pdf

A jelentés alapjául szolgáló tanulmányok elérhetők innen: kiegyensulyozottsag.pdf; emberi_meltosag_gyuloletkeltes.pdf; gyermekvedelem.pdf

A tanulmányok szerzője Bencsik Márta és Nagy Krisztina.