Az Alkotmánybíróság 165/2011. (XII. 20.) AB határozata – Összefoglaló

A magyar Alkotmánybíróság (AB) 2011. december 19-én kihirdetett határozatában a 2011. január elsején hatályba lépett új médiaszabályozás néhány elemének alkotmányosságát vizsgálta. Az AB csupán az indítványok egy részéről döntött. A határozatban nem vizsgált kérelmek az Alkotmánybíróságról szóló új törvény alapján elenyésznek, a későbbiekben nem dönt róluk az AB. A testület többek között nem vizsgálta a médiafelügyelet intézményi rendjét, szankciórendszerét, valamint a közszolgálati médiaszolgáltatások szabályozását. E kérdések a hazai és külföldi kritikák fontos célpontjai voltak, egyúttal politikai szempontból a legérzékenyebbek. Az AB új hatáskörei alapján kicsi a valószínűsége annak, hogy a későbbiekben az AB ezeket a kérdéseket újra előveszi.

Kétarcú határozat született, mivel a döntés nem érinti a hatályos médiaszabályozás lényeges elemeit, nem vállalkozott arra, hogy a szabályozás alapjait érintő kérdések alkotmányossági vizsgálatát elvégezze. Ugyanakkor fontos eredmény, hogy az Alkotmánybíróság az utolsó pillanatban mégis megszólalt, és részben véleményt mondott a médiaszabályozás néhány elemének alkotmányosságáról.

A határozatban az AB elsőként formai kérdésekben foglalt állást, a törvények előkészítéséhez, hatályba lépéséhez, elfogadásához kapcsolódó kérelmekről döntött.

A törvények elfogadása és hatályba lépése közötti rövid idő miatt közjogi érvénytelenségre hivatkozó kérelmek ügyében kimondta, hogy nem sérült az alkotmány. Az indokolás szerint, ugyan a törvény az elfogadását követően valóban rövid időn belül hatályba lépett, de az Mttv. méltányosnak mondható határidőt szabott az új kötelezettségek alkalmazhatóságára, így a szolgáltatóknak elegendő idejük volt a megváltozott médiajogi környezethez való igazodásra.

  1. A döntés szerint nem ütközik az Alkotmányba az, hogy a törvények elfogadása során elmaradt a megfelelő előkészítés, egyeztetés, véleményeztetés, és társadalmi vita. Az önálló képviselői indítványként benyújtott törvényjavaslatokra ugyanis nem vonatkozik a kormány által beterjesztett javaslatokra érvényes előkészítési rend:a törvénytervezet előkésztése nem része a jogalkotási folyamatnak, ezért az egyeztetés törvényi kötelezettségének, avagy a társadalmi vita elmaradása politikai felelősséget keletkeztet a jogalkotó oldalán, de nem eredményezi a törvény közjogi érvénytelenségét.

  1. A határozat szerint ugyancsak nem alkotmányellenes, hogy a zárószavazás során száznál is több módosító indítványról is döntöttek egyben, a módosító indítványok érdemi vitája nélkül. A határozat ezen a ponton hiányosságban szenved, mert csupán egy módosító javaslat értékelésére építi az indokolást, a törvényjavaslathoz érkezett többi módosító indítvány megítéléséről hallgat.

Az AB által elbírált tartalmi kifogások: 

  1. A médiaszabályozás tárgyi hatálya (Smtv. 2. §)

Az AB-hez érkezett kérelmekben azt kifogásolták, hogy az új szabályozás az összes tömegmédiumra, a hagyományos elektronikus médiumokon túl a nyomtatott és az internetes sajtóra is egységes minimum tatalmi szabályozást állapított meg.

Az AB a kérelmekre reagálva 2012. május 31-i hatállyal megsemmisítette azt a törvényhelyet, amely alapján az új médiaszabályozás tartalmi szabályai a nyomtatott és on-line sajtótermékekre is vonatkoznak. Az AB nem általánosan mondta ki a nyomtatott és internetes médiumokra vonatkozó médiajogi szabályozás alkotmányellenességét, csupán néhány konkrét tartalmi korlátot talált alkotmányellenesnek. A határozat sorba veszi az egyes tartalmi szabályokat, egyenként vizsgálja, hogy az adott korlát a sajtószabadság szükséges és arányos korlátozásának tekinthető-e.

A vizsgálat alapján a nyomtatott és internetes sajtótermékek esetében az emberi méltóságra, az emberi jogokra, a nyilatkozatot adó személy jogaira, valamint a magánélet védelmére alapított hatósági fellépés a sajtószabadság szükségtelen, illetve aránytalan korlátozását valósítja meg. E jogsértések esetében ugyanis megfelelő védelmet biztosít a polgári és büntető jog keretében a személyes jogérvényesítés útja, nincs szükség az általános hatósági jogérvényesítésre.

Az AB a vizsgálatban alkotmányosnak ítélte a nyomtatott és on-line sajtótermékek esetében is a kereskedelmi közleményekre, a gyermekek védelmére, a gyűlöletbeszédre, illetve az alkotmányos rend tiszteletben tartására vonatkozó médiajogi szabályokat.

Az alkotmányos rend tiszteletben tartásának és a gyűlöletkeltés tilalmának alkotmányosságát röviden azzal indokolta, hogy asajtószabadság alapjogának tartalma kettős megalapozottságú: a sajtó az egyéni véleménynyilvánítás és a demokratikus közvélemény közérdekű ügyekről való tájékoztatása a közérdekű ügyekkel kapcsolatos véleményformálás alapjoga. Fogalmilag kizárt a demokratikus közvélemény kiépítésének fenntartásának eszközeként az olyan médiatartalom, amely tagadja a demokrácia intézményes, alapvető jogokhoz kapcsolódó alapértékeit.

A gyerekek érdekeinek védelme érdekében a nemzetközi dokumentumok, elsősorban a gyermekek jogairól szóló nemzetközi egyezmények alapján tartotta alkotmányosnak a sajtószabadság korlátozását. A kereskedelmi közleményekre vonatkozó korlátok kapcsán kimondta, hogy mivel azok elsősorban a reklámozók, és nem a sajtó kereskedelmi szóláshoz való jogát érintik, nem indokolt az audiovizuális médiumok és írott sajtó közötti különbségtétel, így nem ütköznek az Alkotmányba az írott sajtóra is kiterjesztett reklámszabályok.

  1. Nyomtatott és internetes sajtótermékek nyilvántartásba vétele (Mttv. 41. § (1), 46. §)

Az AB vizsgálta a sajtótermékek nyilvántartásba vétele szabályozásának alkotmányosságát, és megállapította, hogy a szabályozás nem sérti a sajtószabadságot. A vizsgált szabályozást a jogalkotó az Európai Bizottság ajánlásnak megfelelően alakította ki. Az indokolás szerint egyrészt a bejelentés csak a sajtótermék azonosítására vonatkozó adatokra, illetve a törvényi összeférhetetlenségi követelményeknek való megfelelésre vonatkozik. Másrészt a hatóság csak utólag lefolytatott vizsgálat alapján juthat arra a következtetésre, hogy a nyilvántartásba vételnek nem voltak meg a törvényi feltételei, ezért a szabályozás nem állít alkotmányosan nem igazolható akadályokat a sajtótermék kiadása elé. Továbbá a hatóság nem törölheti a sajtóterméket tartalmi szabályok megsértésére hivatkozva.

  1. Forrásvédelem (Smtv. 6. §)

Az AB részletesen vizsgálta az újságírói forrásvédelem szabályozását. A strasbourgi emberi jogi bíróság joggyakorlatára alapozva kimondta, hogya sajtó közhatalomtól független működéséhez kiemelkedően fontos érdek fűződik, a sajtó működésének a közösség érdekében és nem a közhatalom feladatainak ellátását segítve kell a munkáját végezni.

Az AB megsemmisítette az Smtv 6. § (2) második fordulatát, amely az újságíró kötelezettségévé tette az információforrás kiadásának megtagadása esetén, az információ nyilvánosságra hozatalához kapcsolódó közérdek bizonyítását. Az indokolás szerintnem állapítható meg olyan alapjog, vagy alkotmányos elv, amelynek érvényre juttatása indokolná a forrásvédelem bizonyítási teherhez kötését. A döntés eredményeként a sajtó általános, feltételek nélküli jogosultságaként került deklarálásra az információforrások titokban tartásának joga.

Emellett az AB kimondta, hogy alkotmányos mulasztás valósult meg azzal, hogy a törvényhozó nem teremtette meg azokat az eljárási garanciákat a jogrendben, amelyek a hatósági eljárásokban lehetővé teszik az információ védelméhez való jog gyakorlását.Akkor válik a forrásvédelem intézménye valódi védelemmé, ha az újságíró úgy a nyomozóhatóság által, mint bármely más hatóság által folytatott eljárásban a nyilatkozattételt vagy adatszolgáltatást legalábbis a forrásai védelmére tekintettelmegtagadhatja és az eljárási törvények egyértelműen rendezik azokat a kivételes eseteket, amikor a bírói felülvizsgálat mellett mégis köteles a hatóságokkal együttműködni. Egyben felhívta a Parlamentet arra, hogy a mulasztást megfelelő jogalkotással 2012. május 31.-ig orvosolja.

  1. A médiahatóság adatmegismerésére, adatkezelésére vonatkozó szabályok (Mttv. 155.§, 175.§)

Az AB mulasztásban megnyilvánuló alkotmányos helyzetként értékelte, hogy az Mttv.-ben a médiatartalom szolgáltatók adatszolgáltatásra kötelezését rögzítő szabályok nem rendezték kielégítően a szolgáltatók kötelezettségét az információforrások és az ügyvédi titok védelmével kapcsolatosan. Az AB felhívta a Parlamentet, hogy jogalkotói kötelezettségének 2012. május 31-ig tegyen eleget. Emellett a határozat értelmezi is a vizsgált rendelkezést, és megállapítja, hogy az alapján a hatóság nem jogosult az ügyfél vagy az eljárás más résztvevője hivatali helyiségébe, egyéb kiadói helyiségekbe belépni és ott nyomozati jellegű tevékenység keretében vizsgálódni az iratok, dokumentumok között.

Az AB részletesen vizsgálta az egyes adatfajták szolgáltatási kötelezettségének alkotmányosságát. A személyes adatok védelme körében megállapította, hogy a Hatóság az Smtv. és az Mttv. alapján értelemszerűen nem kezelheti a szolgáltató képviselőinek, és alkalmazottainak magánéletére vonatkozó, szenzibilisnek tekinthető személyes adatait. Jogsértő lenne az a hatósági gyakorlat, amely a médiaszolgáltatással, sajtótermék kiadásával, műsorterjesztésselkapcsolatos adatokon túli személyes adatokra is kiterjed. Ha ez mégis előfordulna a sérelmes hatósági eljárással szemben bírósági jogorvoslat áll rendelkezésre, ezért az AB nem látta megalapozottnak az alkotmányellenesség megállapítását. Ahogy az üzleti titok védelmének keretében is alkotmányosnak ítélte a szabályozást.

Alkotmánysértőnek találta viszont az ügyvédi titok védelmével kapcsolatos szabályozást, mivel az az ügyféli oldalon nem biztosítja az ügyfél és a jogi képviselő közötti bizalmas kommunikáció hatóság általi megismerésének bírói kontrollját. A törvény a bírói kontrollt utólag teszi lehetővé, amely szabályozás kiüresíti az ügyfél és az ügyvédje közötti bizalmas kommunikáció védettsége alapelvet.

Az AB megsemmisítette az Mttv. adatszolgáltatási eljárásra vonatkozó 175. § -át, amely önálló eljárásban szabályozta a hatóság adatkérését. Az indokolás szerint a szabályban megjelölt cél általános és bizonytalan, olyan adatokhoz való hozzáférést teszi lehetővé, amelyekhez a hatóság más eljárásaiban szabályozott keretek között hozzájuthat. Ugyanakkor a 175. § szerint indult eljárásban az adatszolgáltatásra kötelezettek nem tudhatják biztosan, hogy csupán hatósági ellenőrzés, avagy felügyeleti eljárás előkészítése keretében zajlik az adatkérés.

  1. Média és hírközlési biztos (Mttv. 139.-143. §)

Az AB 2012. május 31.-i hatállyal megsemmisítette a média és hírközlési biztosra vonatkozó szabályokat. A Biztos az Mttv. által bevezetett új szereplője volt a médiafelügyeletnek, feladata azoknak a panaszoknak a kivizsgálása volt, amelyek kapcsán nem valósult meg jogsértés, de a fogyasztók, nézők, hallgatók méltányolandó érdekeinek sérelme merült fel.

Az AB megállapította, hogy ugyan a törvény deklarálja, hogy a Biztos nem hatósági eljárásban vizsgálódik, de a szabályozott intézkedési és eljárási jogosultságai (pl. adatszolgáltatásra kötelezés, hatósági ellenőrzésre vonatkozó szabályok) révén mégis kvázi hatósági jogokkal rendelkezik. Az AB értékelése szerint nincs alkotmányos indoka annak, hogy a Biztos a médiaszolgáltatókkal és a sajtóterméket kiadókkal szemben pontosabban meg nem határozottméltányolandó érdeksérelme vagy annak veszélye esetén fellépjen, ezért a Biztos jogintézményének létrehozásaa vizsgált formábana sajtószabadságot szükségtelenül, alkotmányos cél nélkül korlátozza.

Az AB döntés legnagyobb hiányossága, hogy az AB a tartalmi szabályok alkotmányosságáról úgy döntött, hogy a felügyeletükre vonatkozó intézményi rendet, a médiahatóság függetlenségét, a politikai-hatalmi erők tartalomra való befolyásának lehetőségét nem vizsgálta. Nem mondott véleményt a médiafelügyelet függetlenségével kapcsolatos garanciális szabályokról.

A határozat indokolásának kiindulópontja a sajtó szabadságának többes alkotmányos jelentése, ahogy a döntés fogalmaz: a sajtóegyszerre eszköze a szabad véleménynyilvánításnak, a tájékoztatásnak, valamint a tájékozódásnak. A demokratikus közvélemény alakítása a sajtó, mint intézmény jogaként, egyben felelősségeként jelentkezik ebben a döntésben. Ezzel az Alkotmánybíróság 2011-ben a „demokratikus közvélemény kialakulása feltételeinek és működése fenntartásának” korábban állam felé megfogalmazott kötelezettségét (37/1992 ABH) részben áthelyezte a sajtóra. A korábbi AB döntések az állam aktív szerepéről egyrészt a közmédiumok működtetése, másrészt a demokratikus közvélemény működését biztosító intézményi keretek megteremtése kapcsán beszéltek. Ezeknek az elemeknek az alkotmányos vizsgálata nélkül nem lehetséges a médiarendszer egyes elemeinek önálló vizsgálata, a sajtótevékenységre vonatkozó tartalmi korlátok alkotmányosságáról való állásfoglalás. Hiányzó elem a közszolgálati média szervezete, működési kerete, finanszírozása alkotmányosságának vizsgálata.

Fontos eleme a döntésnek adatszolgáltatásról, a forrásvédelemről szóló értékelés, de ezek önmagukban a szervezeti és felügyeleti rendszer érintése nélkül nem rendezik megnyugtatóan a sajtótevékenység kiszámítható jogi kereteit.